Volontairement plus souvent qu’involontairement, responsables publics et médias entretiennent la confusion sur le terme « réfugiés ». Le fait que tous les gouvernements français successifs fassent adopter des réformes législatives sur ce sujet contribue au moins à entretenir le trouble, voire la suspicion que cette question est instrumentalisée et que l’opinion est manipulée.
Voir la partie II : Réfugiés ? (2/2)
A quand remonte le droit d’asile ?
Qui peut y prétendre ?
Quels sont les différents statuts prévus par la loi ?
Un peu d’Histoire
Accorder l’asile, donner sa protection à des personnes fuyant les persécutions, est une pratique aussi vieille que l’humanité. A l’origine, elle est essentiellement une obligation religieuse ; et on la retrouve dans la quasi-totalité des croyances : le lieu de culte est un sanctuaire que nulle force ne peut profaner sans être condamné par Zeus ou par Dieu. S’agissant de l’Église chrétienne, l’asile est officialisé et codifié au concile d’Orléans en 511.
Quand la souveraineté divine a progressivement laissé la place à celle des États, le pouvoir d’accorder l’asile est passé graduellement de l’Église aux chefs d’État, c’est-à-dire au fait du Prince. En France, l’ordonnance de Villers-Cotterêts de 1539 consacre cette étape en confiant au juge, nommé par le roi, le pouvoir de décider de l’asile. L’asile devient alors un élément de politique internationale. Il n’est devenu un droit individuel que plus récemment, sans d’ailleurs faire disparaître les conceptions précédentes, religieuses et étatiques.
En France, la première apparition légale de l’asile comme droit individuel figure dans la constitution de 1793 (jamais appliquée). Son article 120 édicte : « Le peuple français donne l’asile aux étrangers bannis de leur patrie pour la cause de la liberté et il le refuse aux tyrans ». Il faut attendre 1832, c’est-à-dire la monarchie de juillet, pour qu’une première loi sur le sujet soit votée. Elle prévoit déjà de traiter différemment les réfugiés et les migrants.
Sur le plan international, ce sont les conséquences de la « Grande Guerre », notamment la dissolution des empires austro-hongrois et ottoman, ainsi que la révolution russe, qui vont provoquer des avancées. La Société des Nations, alors dominée par les européens occidentaux, traite le sujet par nationalité d’origine : les Russes, puis les Arméniens et les Assyro-Chaldéens, plus tard les Allemands, les Espagnols…
Premier texte de portée générale établissant le principe du non-refoulement des individus en danger, la « Convention relative au statut international des réfugiés » est élaborée par la SDN en 1933. Mais seuls cinq pays la ratifient, dont la France. Notre pays crée alors des « offices » ou « comités » par nationalité, rattachés au ministère des Affaires étrangères, qui mettent en œuvre le statut de réfugié ainsi créé.
La Deuxième Guerre mondiale va accélérer l’évolution du droit international. L’article 14 de la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948 établit le droit de demander l’asile. La Convention de Genève sur les réfugiés de 1951 instaure le principe du non refoulement des réfugiés et les critères retenus pour leur attribuer ce statut. Mais, dans le contexte international des années suivant la Deuxième Guerre mondiale, la portée de la Convention est alors réduite aux Européens et aux victimes des événements antérieurs à 1951. Ce n’est qu’en 1967 que le Protocole de New York a mis un terme à ces limitations.
Pour mettre en œuvre la Convention de Genève, la France crée en 1952 l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra), placé sous la tutelle du ministère des Affaires étrangères puisqu’il s’agit de l’application d’un traité.
Au départ, l’Ofpra (qui compte alors 70 agents !) fonctionne de façon très similaire à celle des « offices » ou « comités » par nationalité des années 1930-1940, à savoir que le personnel travaille par sections nationales et est pour l’essentiel composé de réfugiés originaires du pays en question, jugés les mieux à même, par leur connaissance des problématiques, des circonstances et des langues, d’apprécier le bien-fondé des demandes d’asile par pays.
Il en est ainsi, par exemple, dans le cas des réfugiés espagnols : l’instruction des demandes prend même en compte les attestations des syndicats et partis politiques en exil. Ce système des « réfugiés instructeurs » a joué un rôle important à l’Ofpra jusque récemment : après les Espagnols et les Allemands, il sera plus ou moins pratiqué pour la protection des persécutés latino-américains et pour le traitement des personnes fuyant l’Indochine dans les années 1970.
A partir de cette période la demande d’asile, jusqu’alors essentiellement européenne, va venir du monde entier, ce que permet la ratification par la France, en 1971, de la Convention de New-York. Les dictatures qui s’installent en Amérique Latine, puis la prise de Saigon par les communistes nord-vietnamiens, puis celle de Phnom Penh par les Khmers rouges provoquent les premières extensions. Tous les continents vont suivre, notamment l’Afrique des régimes issus de la décolonisation.
Dans les années 1990, l’effondrement du mur de Berlin puis l’éclatement de l’Urss déclenchent de nouvelles vagues de demandeurs des anciennes républiques soviétiques, des pays de l’ex-Yougoslavie, en même temps que du Rwanda et Burundi en proie aux conflits tribaux et d’Algérie en guerre civile.
Dans les années 2000 de nouveaux critères d’admission au statut de réfugié apparaissent, notamment ceux liés au genre, aux violences faites aux femmes, à la traite des êtres humains. La loi de décembre 2003 donne une base légale à cette évolution qui sera confirmée et affinée par la jurisprudence. Cette même loi crée la protection subsidiaire, qui se substitue à l’asile territorial en même temps qu’il l’étend : jusque-là accordée par le ministre de l’Intérieur aux personnes menacées dans leur vie ou leur liberté, ce type de protection est désormais octroyée par l’Ofpra. En 2004, le traitement des demandes d’asile présentées à la frontière est également confié à l’Ofpra.
Mais, sous la législature suivante, la tutelle de l’Office est transférée au ministère de l’Intérieur. Ce nouvel état de fait est significatif du déplacement des préoccupations : il s’agit désormais de réguler les migrations et non plus seulement de protéger les victimes internationales de persécutions. Outre que cette disposition entretient la confusion, l’Office peut désormais être soupçonné de faire varier sa rigueur en fonction d’instructions gouvernementales, au gré des hésitations et ruptures politiques ou de la pression de l’opinion publique, et non plus de faire dépendre ses décisions des seuls critères de Genève ou autres dispositions juridiques.
Définition
La France accorde aujourd’hui quatre types de protection : le statut de réfugié, l’asile constitutionnel, la protection subsidiaire et le statut d’apatride. Dans tous les cas, c’est l’Ofpra qui étudie les demandes d’asile et qui décide. Les déboutés peuvent contester les décisions devant la Cour nationale du droit d’asile (Cnda).
– S’agissant du statut de réfugié, le droit d’asile est d’abord international car la France est notamment liée par sa signature de la Convention de Genève de 1951 et par le Protocole de New York de 1967. La France doit aussi respecter les directives européennes depuis que le traité d’Amsterdam, en 1997, a donné des compétences à l’UE dans ce domaine et bien que la politique communautaire en la matière soit encore dans les limbes.
L’article 1er de Convention de Genève dit : « le terme « réfugié » s’appliquera à toute personne […] craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays ; ou qui, si elle n’a pas de nationalité et se trouve hors du pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle à la suite de tels événements, ne peut ou, en raison de ladite crainte, ne veut y retourner ».
Les conventions de Genève et de New-York s’appliquent aussi aux étrangers qui ont obtenu dans leur pays la protection du Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés, mais ne peuvent plus y rester. Les personnes qui obtiennent le statut de réfugié reçoivent une carte de résident valable dix ans, de même que certains membres de leur famille.
– L’asile constitutionnel résulte d’une disposition du préambule de la constitution française de 1946 (inclus dans la constitution de 1958) qui, reprenant plus ou moins l’article 120 de la constitution de 1793, accorde le statut de réfugié à tout étranger persécuté dans son pays en raison de son action en faveur de la liberté. Il peut s’agir, par exemple, de militants politiques ou syndicalistes, de journalistes, d’artistes ou d’intellectuels menacés pour leur engagement en faveur de la démocratie dans leur pays. Le régime de protection des bénéficiaires de l’asile constitutionnel est identique à celui de réfugié conventionnel ; ils se voient donc notamment délivrer une carte de résident de dix ans.
– La protection subsidiaire est attribuée à l’étranger qui ne remplit pas les conditions d’acceptation au statut de réfugié mais qui prouve qu’il est exposé dans son pays à des risques graves : peine de mort, torture, traitements inhumains ou dégradants, menace contre sa vie ou sa personne en raison d’une violence résultant d’une situation de conflit armé interne ou international. Les bénéficiaires de la protection subsidiaire obtiennent une carte de séjour temporaire d’un an renouvelable.
– Le statut d’apatride est reconnu, en vertu de la Convention de New-York de 1954, « à toute personne qu’aucun État ne considère comme son ressortissant par application de sa législation ». L’apatride reçoit une carte de séjour temporaire d’une durée de validité d’un an renouvelable. Après trois années, il peut se voir attribuer une carte de résident valable 10 ans.
La France n’octroie à aucun étranger la « protection temporaire », situation créée par une décision du Conseil de l’Union européenne qui s’adresse aux personnes déplacées du fait de la situation dans leur pays d’origine (conflit armé, violations graves des droits de l’homme). La protection subsidiaire française couvre en fait les personnes concernées.
Cessation et refus de protection
La Convention de Genève définit les situations justifiant que le statut de réfugié soit retiré : si le bénéficiaire s’est volontairement réclamé à nouveau de la protection du pays dont il a la nationalité ; si, ayant perdu sa nationalité, il l’a volontairement recouvrée ; s’il a acquis une nouvelle nationalité ; s’il est retourné volontairement s’établir dans le pays qu’il a quitté de crainte d’être persécuté ; si les circonstances à la suite desquelles il a été reconnu comme réfugié ont cessé d’exister.
La Convention de Genève dispose aussi qu’elle ne s’applique pas aux personnes dont on a des raisons sérieuses de penser qu’elles ont commis un crime contre la paix, un crime de guerre ou contre l’humanité ; qu’elles ont commis un crime grave de droit commun ; qu’elles se sont rendues coupables d’agissements contraires aux buts et aux principes des Nations unies. Cette clause a été notamment appliquée à des Rwandais, à des ex-Yougoslaves, à des Tchétchènes… Elle est appliquée aux membres ou ex membres des groupes terroristes opérant au Proche et Moyen-Orient et au-delà.
Mais tous les membres de groupes désignés comme terroristes ne peuvent pas être d’emblée exclus car il y a des contraints, des repentis, des non engagés dans la violence… Là encore, chaque cas est individuel. C’est, par exemple, le cas des Moudjahidin du peuple, organisation d’opposition iranienne installée à Auvers-sur-Oise dont certains membres ont obtenu le statut de réfugié – en particulier Maryam Radjavi qui dirige le mouvement – alors que l’organisation était sur la liste des groupes terroristes de l’Union européenne et des États-Unis.
Le statut de réfugié peut également être refusé lorsque le demandeur peut vivre sans risques graves de persécution dans une partie du territoire du pays dont il a la nationalité. C’est l’asile interne.
Toutes ces dispositions, qu’elles soient conventionnelles, constitutionnelles, législatives ou réglementaires sont précisées, interprétées ou éclairées par la jurisprudence du Conseil d’État et de la Cour nationale du droit d’asile. Il en va ainsi notamment de l’appréciation des persécutions liées au genre, à l’orientation sexuelle, aux violences faites aux femmes et à la traite des êtres humains, notions introduites dans le droit positif français en 2003 mais toujours très difficiles d’interprétation.
Voir la partie II : Réfugiés ? (2/2)
Pierre Viaux
