Le fracas de la crise sociale des « gilets jaunes » ne doit pas nous faire oublier l’origine des évènements, à savoir l’augmentation programmée de la taxe carbone sur les carburants. Sachant que les ménages sont d’abord sensibles au niveau général du prix du carburant, rappelons la volatilité du prix du brut est la première source d’explication des récentes variations du prix à la pompe.
Il n’en reste pas moins utile de réfléchir et de rappeler ici quelques arguments en faveur de taxes élevées sur l’essence et le gasoil. La question de l’usage des sommes ainsi collectées nourrit parfois aussi les débats et revient dans certaines revendications quant à son affectation à la transition énergétique.
Pourquoi des taxes sur les carburants ?
Tout d’abord, comme pour le tabac ou l’alcool, les quantités consommées sont frappées d’un droit d’accise (TCIPE ou taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques), qui inclut la fameuse taxe carbone. Ainsi, la TCIPE représentait 5% des recettes de l’Etat en 2017, soit un peu moins du quart des recettes de l’impôt sur le revenu.
Vient ensuite la TVA à 20% qui est elle, au contraire, assise sur la valeur (d’où sa qualification de taxe ad valorem). Ces deux outils combinés sont depuis longtemps un moyen redoutable pour le gouvernement d’assurer des ressources stables et pérennes pour l’Etat, nécessaires notamment pour ses missions régaliennes et de production de biens publics.
En effet, avec à la fois une taxe sur les quantités et sur la valeur, l’Etat se protège des risques sur la masse fiscale liés à la variation du prix de la matière première, le brut. Cela explique d’ailleurs la réticence de l’Etat à réintroduire la taxe flottante imaginée sous Jospin à cause du risque supporté par le budget. Enfin, à tout cela, s’ajoute encore la TGAP (taxe générale sur les activités polluantes) à hauteur d’environ 7 à 8% pour les carburants les plus polluants.
Bien sûr, collecter des fonds pour financer l’Etat à travers des taxes affectant l’échange ou la possession de biens génèrent habituellement des changements, souvent attendus mais en général non désirés, dans le comportement des agents économiques comme les ménages et les entreprises. Par exemple, taxer le travail conduit à réduire l’emploi, taxer la consommation déprime le commerce et le consommateur, taxer les revenus du travail réduit les incitations à travailler et notamment pour les plus productifs, taxer les revenus du capital conduit les investisseurs à chercher des cieux plus cléments, etc.
Ces effets néfastes de la taxation engendrent des coûts sociaux qui sont en réalité la contrepartie du bénéfice social créé par le financement de l’Etat redistributeur et producteur de biens publics. La tâche d’un bon gouvernement est donc de répartir la charge fiscale entre les différentes sources de contribution de manière à minimiser la somme des effets négatifs mentionnés précédemment. On pourrait parler dans ce cas de taxes intelligentes (ou optimales).
Comment faire ? Dans les années 20, Frank Ramsey, un mathématicien génial (mort trop tôt à 26 ans d’une jaunisse !), a proposé un critère en suivant une logique simple : puisque l’effet pervers de la taxation est d’autant plus important que les agents économiques modifient fortement leurs décisions suite à l’introduction ou l’augmentation de la taxe, il convient de faire porter la charge fiscale d’abord sur les biens dont les agents ont du mal à se passer, car dans ce cas ils ne vont précisément pas réagir beaucoup.
Dans le jargon des économistes, ces biens ou services sont caractérisés par une faible élasticité prix, mesurant la variation de l’offre ou de la demande lorsque le prix se renchérit. L’essence et le gasoil sont-ils des bons candidats à la taxation intelligente ? Oui a priori. Les études disponibles indiquent des élasticités à court terme faibles à la fois pour la demande en gazole et pour la demande en essence, de l’ordre de -0.2 à -0.3 avec des écarts selon le niveau de vie.[1]
Par ailleurs, il faut ajouter un rôle souvent méconnu des taxes (spécifiques et ad valorem) comme stabilisateur automatique des prix. En effet ces taxes jouent in fine un rôle d’assurance pour les ménages, non seulement sensibles au prix moyen mais également à ses variations, en rendant le prix de détail des carburants moins sensible vis-à-vis de la volatilité des prix du brut.
Avons-nous besoin de taxes élevées sur les carburants ?
Sans aucun doute, oui car paradoxalement aujourd’hui nous avons aussi besoin de corriger les comportements à long terme.
En effet, se préparer au mieux au changement climatique en cours et en limiter les conséquences négatives nécessitent de s’engager collectivement à ne pas consommer une bonne partie des réserves de pétrole encore non extraites des sols. Pensons-nous sérieusement pouvoir réduire nos émissions tout en ayant accès dans le long terme à des carburants d’origine fossile bon marché car n’intégrant pas le coût environnemental dans leur prix ?
Grosso modo, nous émettons deux fois plus de CO2 (et autres GES) que la capacité d’absorption de la Terre. En outre, le secteur des transports (principalement les voitures et le transport routier) est un contributeur majeur des émissions de gaz à effet de serre en France (28% selon l’Ademe) devant l’agriculture et l’industrie manufacturière (hors industrie de l’énergie). Si la France doit respecter ses engagements internationaux en la matière, il apparaît donc incontournable de s’attaquer aux émissions dues aux transports. Et cela sans oublier d’autres bénéfices potentiels liés à la réduction des autres polluants (NOx, particules fines…) et des problèmes de congestion des routes et d’accidents.
Doit-on affecter la taxe carbone ainsi collectée à une cause prédéfinie, comme par exemple la transition énergétique ?
Rien n’est moins sûr car ce principe d’affectation des taxes s’il reste relativement répandu dans le système fiscal français (30% des taxes sont affectées à un usage particulier selon le récent rapport du Conseil des Prélèvements Obligatoires, CPO[2]) revient à se lier collectivement les mains.
Les discussions budgétaires annuelles s’en trouveraient bien amoindries si d’aventure l’usage de chaque taxe ou impôt se trouvait fléché a priori par une loi. Au contraire, nous avons besoin d’un Etat réactif et flexible et donc capable de mobiliser aussi ses ressources en fonction des priorités du moment. Taxer le carbone pour changer les comportements est une chose, subventionner les ménages pour des travaux augmentant l’efficacité thermique de leur logement en est une autre, tout aussi importante mais distincte.
Il n’y a donc pas lieu a priori de conditionner ces dépenses en subventions aux recettes de la taxe carbone. Comme le souligne le CPO à propos des redevances collectées sur la pollution de l’eau par les Agences de l’eau, il existe aussi, en cas d’affectation, un risque de voir la taxe carbone s’inscrire dans une logique de rendement fiscal plutôt que de changements des comportements.
Que faire à court terme alors que l’adaptation d’une partie des ménages est très difficile ?
L’adaptation à des coûts croissants de la mobilité est très difficile pour certaines zones géographiques et/ou pour certaines catégories de ménages à court terme. L’absence de transport collectif et la distance domicile travail font que bien souvent la voiture est indispensable au quotidien pour beaucoup. Bien sûr, le problème dépasse largement le sujet de la taxe carbone et rejoint aussi des problématiques importantes portant sur l’aménagement et le développement des territoires et des opportunités économiques pour leurs habitants.
Pour autant, compenser les ménages qu’on peut identifier comme étant vulnérables à l’augmentation des prix des carburants ou plus généralement de l’énergie apparaît comme une politique souhaitable et cela peut se faire à travers un chèque carburant ou énergie. Le signal d’un prix ambitieux du carbone est alors à même d’encourager aux solutions de mobilité partagée, de co-voiturage et d’offrir des perspectives là où c’est possible. En d’autres termes, de réduire les émissions partout où cela est possible à moindre coût.
Une telle politique de prix incitatif pour la pollution combinée à un chèque compensatoire a donné d’excellents résultats en ce qui concerne la taxation des émissions atmosphériques de NOx en Suède et en Norvège, qui a permis de réduire fortement cette pollution en changeant les comportements des industriels pollueurs, compensés soit sur la base du chiffre d’affaire soit sur la base des dépenses en matière de contrôle de la pollution.
Bien sûr, les situations et contextes ne sont pas les mêmes, mais nous avons les moyens d’être inventifs et astucieux pour identifier et compenser de manière adéquate les ménages les plus exposés et qui ne peuvent s’adapter à court terme. Les problèmes de fin de mois sont très importants mais avons-nous pour autant le choix de nous détourner du futur ?
Philippe Bontems
Directeur de recherche à l’INRA
Membre de la Toulouse School of Economics
[1] Calvet, L., & Marical, F. (2011). Consommation de carburant: effets des prix à court et à long terme par type de population. Économie et statistique, 446(1), 25-44.
[2] Conseil des prélèvements obligatoires, « Les Taxes affectées : des instruments à mieux encadrer », Juillet 2018, https://www.ccomptes.fr/fr/institutions-associees/conseil-des-prelevements-obligatoires-cpo.
