L’élu des 23 avril et 7 mai 2017 l’a été par un concours de circonstances peu prévisible. Selon lui, il ne s’est agi que d’un appel du pays, dans ses profondeurs¹. Diagnostiquer la lassitude des Français était juste, en tirer parti en jouant hors l’échiquier habituel des partis ne produisant que des successions de personnalités mais pas de projet global, était un pari. Trahir celui qui l’avait nommé ministre n’était pas une première. Il a fallu plus : la défaillance de François Fillon libérant une place pour Marine Le Pen, celle-ci forcément repoussoir au second tour, en sorte que gagner le premier ouvrait les portes de l’Élysée.
Le peuple a-t-il vraiment voix au chapitre ?
Peut-on encore parler de séparation des pouvoirs ?
La sanction a été un record d’abstentions au second tour de l’élection présidentielle (cinq à dix points de plus)², et une majorité d’abstentionnistes pour les élections législatives qui, dans notre système du mandat quinquennal, depuis 2002, suivent immédiatement (51,30 % le 1er juin et 57,36 % le 18 juin). Tout s’est passé l’an dernier comme si une majorité de Français : les habituels abstentionnistes, soit le quart des inscrits, mais aussi un autre quart qui jamais ne s’était ainsi conduit auparavant, récusait d’avance ce qui allait commencer. Cela semble oublié aujourd’hui.
Les apparences du nouveau quinquennat sont belles : une majorité à l’Assemblée nationale rappelant celle de la Chambre bleu horizon à la fin de la Grande Guerre 1914-1918, ou celle de la peur, suscitée par les événements de Mai 1968³. En soi, c’est un changement qu’incarne une personnalité inconnue ou presque il y a juste deux ans, sauf quelques répliques du ministre de l’Économie, nouvellement nommé par François Hollande, registre continué par le nouveau président de la République, dans ses premiers mois, mais semble-t-il aujourd’hui fermé. Surtout, l’âge du président – né le 4 décembre 1977 – tel que seul Napoléon Bonaparte, aura recueilli le pouvoir plus jeune encore : trente ans seulement et cinq mois, le 18 Brumaire an VIII. Une personnalité aujourd’hui aux propos, à l’image, au comportement plus et mieux diffusés que pour aucun de ses prédécesseurs en début de mandat, sauf naturellement le général de Gaulle qui, en 1958, avait surtout l’aura de 1940.
Le (premier) quinquennat d’Emmanuel Macron ne peut encore être caractérisé par ses résultats, mais, par la manière dont la France est aujourd’hui présidée, il se prête au jugement du point de vue démocratique. Ce qui en partie permet aussi d’augurer de son efficacité et la pérennité ou pas de l’appui ou de la réserve des Français.
Définir la démocratie n’est pas d’aujourd’hui, l’étymologie le dit bien. Notre Constitution l’explicite : La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale… Son principe est : gouvernement du peuple par le peuple et pour le peuple. (article 2, sous le titre I – De la souveraineté).
Le critère n’est pas le consentement au fonctionnement des pouvoirs organisés – selon la lettre – démocratiquement. Il est la sincérité ; celle-ci se ressent comme on dit spontanément d’un tableau qu’il est mauvais et d’un musicien ou d’un artiste lyrique qu’il chante faux. La sincérité démocratique est sans doute esthétique, mais – notre Histoire nationale l’a montré souvent – elle est la manière la plus efficace de gouverner, d’être gouverné. Elle est le contraire de la contrainte, de la pédagogie aussi. Elle est la participation du plus grand nombre. Jean-Jacques Rousseau a ainsi défini la loi, expression de la volonté générale. La décision imposée ne peut se justifier telle quelle que dans des circonstances très exceptionnelles. Notre Constitution, depuis le général de Gaulle, les a prévues et ce dernier a mis en œuvre le 22 Avril 1961, l’article 16, pertinent.
L’armée française en Algérie avait été appelée à la révolte. Tous les pouvoirs sont momentanément à la main du seul président de la République. Ne semblent-ils pas l’être aujourd’hui sans que soient vérifiées les conditions posées par notre Constitution ?
Dans sa version d’origine et dans la pratique qu’en fit le général de Gaulle, – mais sans pouvoir vraiment instaurer celle-ci puisque, très vite, son legs et son esprit furent perdus par ses successeurs ; très vite et de plus en plus – notre Constitution prévoit expressément les mécanismes faisant de la relation entre gouvernants et gouvernés un partenariat démocratique. Deux dispositions dont seule la première est spectaculaire, alors que la seconde devrait être d’application quotidienne, et réclame donc retenue et ténacité.
Le référendum pour toute question d’importance et dont, petit à petit, nous nous apercevons qu’il devrait être autant d’initiative populaire et sans dérobade possible ni du gouvernement ni du Parlement⁴.
Encore aujourd’hui, à la seule discrétion du président de la République, moyennant peu de forme vis-à-vis du seul gouvernement, le référendum permet non seulement de faire décider le peuple, mais de poser à celui-ci la question de confiance. Pour de Gaulle, ce fut un moyen de continuer l’Histoire, et de fonder la responsabilité présidentielle : désavoué le 27 avril 1969, il se démit aussitôt de ses fonctions.
Ce que ne fit pas Jacques Chirac, le soir du 29 mai 2005, alors que le recours à cette procédure était de son seul fait. Il avait raison de proposer au référendum le projet de Constitution pour l’Europe, comme François Mitterrand l’avait fait pour le traité de Maastricht substituant aux Communautés européennes initiales une Union européenne, mais il eut tort de ne pas démissionner au résultat négatif et ne sut pas même exploiter le non français (et néerlandais) devant ses pairs pour imposer une rédaction davantage sur mesure. Depuis, toute la « classe politique » analyse le référendum comme un suicide de la part de qui exerce le pouvoir suprême chez nous. Quel que soit le thème, même consensuel : ceux de la régionalisation et donc de la transformation du Sénat, en 1969, l’occasion est en effet donner de désavouer le président de la République, qui le propose.
L’initiative et, surtout, l’engagement présidentiel, sont certes un risque mais il forcent la participation : on nous a ainsi fait décider, par abstention massive⁵, du sort de la Nouvelle-Calédonie ou de l’abrègement de la durée du mandat présidentiel.
Le référendum est l’outil démocratique par excellence, il est une réciprocité pour mesurer la confiance mutuelle entre les gouvernants et les gouvernés, il peut être négatif. La pratique suisse – surtout si le référendum, chez nous, peut devenir couramment d’initiative populaire – met aux voix un projet à propos duquel le gouvernement peut ne pas prendre parti, et ne pas peser en question de confiance sur le choix des électeurs. Le résultat négatif ne l’affectera donc pas. Cette pratique, ainsi que l’exercice du droit de pétition, ne sont pas encore acceptés par nos dirigeants, quelle que soit leur appartenance ou leur conviction. On en reste donc à une quasi exclusivité des gouvernants pour l’élaboration des lois.
Or, la seconde disposition de notre Constitution, en texte et en esprit pour que notre démocratie soit sincère, est l’application pratique de la séparation des pouvoirs – thèse chère au second inspirateur de la démocratie, philosophe aussi des Lumières : Montesquieu. C’est la spécificité des fonctions dans l’organisation de nos pouvoirs publics : la novation de 1958 n’est plus ressentie aujourd’hui. L’article 34 de la Constitution définit ce qui est matière à loi, donc de votation obligatoire par le Parlement. Le législatif (qui est aussi le délibérant) est distinct du gouvernement. Les Républiques précédentes, depuis 1871, étaient gouvernées de fait, sans président consistant, par une commission parlementaire. Il n’y avait donc pas d’exécutif indépendant, la confiance des députés et des sénateurs ne devait à aucun moment manquer au président du Conseil des ministres, quelle que soit sa popularité dans le pays : ainsi celle de Pierre Mendès-France de juin 1954 à janvier 1955.
Nous sommes passés d’un excès à l’autre : de plus en plus sous la Cinquième République, le législatif a perdu son indépendance. La discipline de vote s’impose en groupe parlementaire à peine que l’investiture du récalcitrant ne soit pas renouvelée pour les prochaines élections et le vote de conscience est donc héroïque. L’exécutif, et certainement le président de la République, y perdent. François Hollande, s’il avait écouté ses « frondeurs », ne se serait pas coupé de son électorat d’origine, et cette rupture qui a détruit le Parti socialiste, ne se serait pas produite. Les élus de la République en marche, sur le seul nom d’Emmanuel Macron, ont adhéré à la personne de celui-ci en bonne partie parce qu’il incarnait selon eux une nouvelle façon d’être en politique, et notamment un retour à une démocratie sincère : changement des mœurs bien plus que l’adoption d’un programme libéral, au demeurant si peu énoncé selon le tract commun à tous les candidats.
La situation d’infériorité des députés, face à l’exécutif, tient à un hasard qui n’a pas vingt ans et vicie le fonctionnement de nos institutions. Le quinquennat est la durée constitutionnelle du mandat de l’Assemblée nationale. Cette durée est devenue aussi celle du mandat présidentiel, au prétexte depuis sa première proposition (celle de Georges Pompidou, en octobre 1973), qu’ainsi la légitimité du président de notre République serait aussi fréquemment renouvelée que celle des députés. C’était oublier que le référendum ou la dissolution peuvent la faire vérifier à intervalles encore plus courts. Adopter la même durée d’exercice du mandat présidentiel et du mandat législatif, c’est déjà abandonner en esprit toute consultation intermédiaire. On fit pire. En 2002, le mandat de durée nouvelle, allait succéder, quoique de peu, au renouvellement de l’Assemblée nationale. La course aux parrainages en serait donc troublée.
Il fut décidé, à l’initiative conjointe de deux anciens Premiers ministres, d’inverser les calendriers. Mais cette inversion a eu pour effet, pas précisément calculé, que désormais la majorité parlementaire reproduira la majorité présidentielle, les Français ne pouvant se dédire d’un mois à l’autre et davantage poussés à donner ses moyens au nouvel élu plutôt qu’à lui chercher un rival. C’est la victoire du nouveau Président qui fait l’élection des députés se réclamant de lui. Alors que le rythme était encore septennal, cela s’était vérifié en 1981 et 1998, quand François Mitterrand, remportant l’élection présidentielle, puis gagnant la suivante, dissout l’Assemblée existante qui lui était hostile (celle élue en faveur de Valéry Giscard d’Estaing en 1978 et celle de 1986 à la dévotion de Jacques Chirac).
Non seulement, le législatif est pratiquement absorbé par l’exécutif au prix d’erreurs manifestes que celui-ci commet « par excès de vitesse » : ainsi le discours de François Hollande prévoyant la déchéance de nationalité pour les terroristes, mais l’exécutif même – le gouvernement formé par le Premier ministre – est absorbé par la fonction présidentielle. C’est tout juste si les commentateurs, aujourd’hui en parlant du couple exécutif, distinguent encore que le président de la République n’est pas seul au pouvoir. Or, la Constitution prévoit tellement la spécificité du Premier ministre qu’elle dispose que, nommé, certes, par le président de la République seul, il ne peut être démis par celui-ci : seule l’Assemblée nationale peut le faire partir, en votant la censure du gouvernement. François Fillon, Premier ministre, refusa à juste titre l’appellation que lui donna Nicolas Sarkozy, fraîchement élu : mon premier collaborateur…
La spécialisation et la séparation des rôles publics, jusqu’à la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, marquait aussi les fonctions ministérielles et parlementaires : un parlementaire nommé ministre devait repasser devant les électeurs, s’il quittait le gouvernement et souhaitait retrouver son siège. Soit son suppléant, élu en même temps que lui et le remplaçant au cas de sa mort ou de son entrée au gouvernement, démissionnait en cours de mandat, pour lui refaire place : élection partielle ; soit l’ancien député et ministre attendait les élections générales. Aujourd’hui, comme sous les Républiques précédentes, le ministre redevient député ou sénateur aussitôt quitté le gouvernement. C’est le même métier à des grades différents : la continuité de la position l’emporte sur la spécificité des tâches.
Loin de mettre fin à ces dérives, Emmanuel Macron les accentue. Sa constante présence médiatique et son goût des mises en scène et des décors à un tel degré empêchent la visibilité des ministres. Pourtant, l’atteinte à la démocratie se distingue des accaparements d’image : elle est de fond et – curieusement – elle est avouée par tous, admise.
Une nouvelle culture politique ? Christophe Castaner, le responsable du Parti présidentiel, majoritaire à l’Assemblée nationale, a été explicitement nommé par le président de la République, et la personnalité choisie est aussi chargée pour l’ensemble du gouvernement de la relation avec le Parlement. Le recours aux ordonnances était certes dans le programme présidentiel, mais d’application unique : terminer la réforme du Code du travail, à laquelle Emmanuel Macron, ministre de l’Économie, aurait voulu donner corps à la fin du quinquennat de François Hollande. Une puérile satisfaction d’amour propre ? Les députés de la République en marche, à peine dans l’hémicycle, sommés de se dessaisir ! Marque de défiance du Président dont ils ont été la masse de manœuvre en campagne électorale. Dociles pour la forme, vont-ils l’être pour le fond, qui commence d’apparaître éthique : la loi Asile et Immigration (d’autant que le Conseil d’État et le Défenseur des droits critiquent le texte en opportunité de calendrier autant que sur le fond) ?
Ainsi, apparaîtrait imprévisiblement un clivage entre l’exécutif et le législatif pour des raisons psychologiques. Les outils habituels : précariser l’investiture des élus d’ici longtemps ? pédagogie ? peuvent-ils s’augmenter de pressions individuelles ? Ce serait un retour au passé et contraire à la détermination des nouveaux venus à la politique et de ceux, plus expérimentés, qui ont abandonné les vieux partis. Surtout, la République en marche, à sa naissance, a prétendu fonder la conduite du pays et l’adhésion à ses gouvernants sur l’éthique. Beaucoup des élus de la majorité présidentielle viennent de la gauche, parce qu’ils ont été déçus par le quinquennat précédent.
Les textes de Gérard Collomb ont déjà leur complément ou leur alternative : le rapport qu’a remis le 19 février dernier, Aurélien Taché, sur l’accueil et l’intégration. Parce que le Président se défausse sur lui pour des sujets très complexes, le Premier ministre peut apparaître et sans référence : cas du dilemme posé par projet d’aéroport à Notre-Dame-des-Landes, peut-être celui de la réforme de la S.N.C.F. Mais la tendance au pluralisme de l’exécutif et du législatif n’est pas encore acquise : un second recours aux ordonnances se justifierait parce qu’il faut avancer. Et surtout persiste une grande absence : le mouvement social. Cas de figure théorique ou aventure d’un avenir proche ?
Bertrand Fessard de Foucault
de la génération du « baby-boom » suscitée par la défaite de Hitler à Stalingrad,
publié par Le Monde de 1972 à 1982 et La Croix de 1972 à 1997,
ancien ambassadeur, agrégatif de droit public
¹ Déclaration du général de Gaulle le 15 mai 1958, la troisième phrase : naguère, le pays, dans ses profondeurs, m’a fait confiance pour le conduire tout entier jusqu’à son salut.
² 15 % d’abstentions en 1965, 1974 et 2007 – 20 ou 21 % en 1969, 1981,1988, 1995, 2002 et 2012 – mais 25 % en 2017.
³ En 1919, 412 élus du Bloc national sur l’effectif de 613 – en 1968, 358 élus de l’Union des démocrates pour la République sur 485 – en 2017, 308 élus de la République en marche sur 577.
⁴ L’initiative populaire n’est toujours pas acquise, malgré la révision du 23 juillet 2008 – article 11 modifié. Un référendum portant sur un objet mentionné au premier alinéa peut être organisé à l’initiative d’un cinquième des membres du Parlement, soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. Cette initiative prend la forme d’une proposition de loi et ne peut avoir pour objet l’abrogation d’une disposition législative promulguée depuis moins d’un an… Si la proposition de loi n’a pas été examinée par les deux assemblées dans un délai fixé par la loi organique, le Président de la République la soumet au référendum.
⁵ 63,11 % à propos de la Nouvelle-Calédonie, le 6 novembre 1988, et 69,81 %, le 24 septembre 2000 à propos de la substitution du quinquennat au septennat.
